La crisi dell’Europa - Parte II
Dalla crisi dell’Europa al rischio della guerra
Riarmo, deficit democratico e confronto con la Russia
Dalla perdita della sovranità economica alla crisi della pace europea
Nel precedente articolo ho cercato di sostenere una tesi che può essere riassunta in poche parole: la crisi dell’Europa non è soltanto economica, ma riguarda più profondamente la sovranità. Gli Stati nazionali hanno progressivamente trasferito importanti strumenti di politica economica a istituzioni sovranazionali senza che, nello stesso tempo, sia nato a livello europeo un autentico Stato federale dotato di una equivalente sovranità politica e di una piena legittimazione democratica. Ne è derivata una costruzione incompleta nella quale gli Stati sono diventati meno sovrani, mentre l’Europa non è diventata pienamente sovrana al loro posto.
Questa contraddizione, che nel primo articolo abbiamo osservato soprattutto sul terreno economico, sociale e democratico, assume una gravità ancora maggiore quando ci spostiamo sul piano della politica internazionale, perché la manifestazione suprema della sovranità non consiste soltanto nella capacità di decidere sulla moneta, sul bilancio o sulla politica fiscale. Consiste, in ultima analisi, nella capacità di decidere sulla guerra e sulla pace.
È da questa prospettiva che vorrei provare a leggere la guerra in Ucraina e il progressivo orientamento dell’Europa verso il riarmo.
Dalla fine della Guerra fredda alla guerra in Ucraina
La guerra russo-ucraina non può essere spiegata attraverso una causa unica. Sarebbe metodologicamente scorretto attribuirla semplicemente alla crisi dell’Unione Europea, così come sarebbe insufficiente ricostruirne le origini limitandosi a stabilire chi abbia materialmente iniziato l’invasione su vasta scala del febbraio 2022. La Federazione Russa ha deciso e attuato l’ingresso delle proprie forze armate in Ucraina il 24 febbraio 2022 e questo è un fatto storico che non ha bisogno di essere attenuato. Ma stabilire chi abbia iniziato un’azione militare non esaurisce l’analisi delle cause e delle responsabilità politiche che hanno prodotto le condizioni nelle quali quella decisione è maturata.
La distinzione è essenziale perché analizzare le cause non significa giustificare le decisioni militari. Significa cercare di comprendere il processo storico che le ha rese possibili, e una politica che rinuncia a comprendere le cause dei conflitti perde anche una parte importante della propria capacità di prevenirli.
La dissoluzione dell’Unione Sovietica aveva offerto all’Europa un’opportunità storica straordinaria. Per la prima volta dopo decenni sarebbe stato possibile immaginare un sistema di sicurezza continentale nel quale Russia, Europa occidentale e Paesi dell’Europa orientale potessero progressivamente trovare una collocazione comune. Quell’occasione, a mio giudizio, non fu adeguatamente utilizzata.
La NATO si estese progressivamente verso Est incorporando numerosi Stati appartenuti al Patto di Varsavia e successivamente anche Paesi che erano stati parte dell’Unione Sovietica. È indispensabile riconoscere che quei Paesi avevano ragioni storiche profonde per desiderare l’ingresso nell’Alleanza Atlantica. La Polonia, i Paesi baltici e altre nazioni dell’Europa orientale conservavano la memoria concreta della dominazione sovietica e vedevano nella NATO una garanzia della propria sicurezza. Ma riconoscere questa realtà non significa ignorarne un’altra: l’allargamento di un’alleanza militare modifica inevitabilmente la percezione della sicurezza degli Stati che ne rimangono all’esterno. Una politica europea lungimirante avrebbe dovuto cercare di tenere insieme entrambe le esigenze.
È qui che diventa utile il concetto, ben noto nella teoria delle relazioni internazionali, di “dilemma della sicurezza”. Uno Stato adotta una misura che considera difensiva, il vicino la interpreta come una minaccia e rafforza a sua volta le proprie capacità militari. Il primo legge questa reazione come conferma del pericolo originario e procede a un ulteriore rafforzamento. Si genera così una spirale nella quale ciascuna parte sostiene di difendersi mentre, paradossalmente, la sicurezza complessiva diminuisce.
Questo meccanismo aiuta a comprendere almeno una parte della progressiva contrapposizione tra Russia e Occidente. Non è necessario condividere la percezione russa dell’accerchiamento per riconoscere che essa abbia avuto un peso reale nella politica di Mosca. In politica internazionale anche una percezione che l’altra parte considera infondata può produrre conseguenze concrete. Ignorarla non significa eliminarla, significa semplicemente rinunciare a governarne le conseguenze.
La questione divenne ancora più delicata quando la prospettiva dell’allargamento della NATO arrivò a coinvolgere direttamente l’Ucraina. Al vertice di Bucarest del 2008 venne dichiarato che Ucraina e Georgia sarebbero diventate membri dell’Alleanza. Da quel momento si rese sempre più evidente una contraddizione estremamente difficile da risolvere. Da una parte esisteva il diritto dell’Ucraina, come Stato sovrano, di determinare il proprio orientamento internazionale. Dall’altra esisteva la percezione russa secondo cui l’ingresso dell’Ucraina nella NATO avrebbe rappresentato una minaccia alla propria sicurezza strategica.
Una grande politica europea avrebbe dovuto cercare una soluzione capace di conciliare l’indipendenza dell’Ucraina, la sicurezza dell’Europa orientale e quella strategica della Russia. Era un obiettivo difficilissimo, certamente, ma precisamente questo dovrebbe essere il compito della diplomazia. Quella sintesi non fu trovata.
Minsk e la debolezza politica dell’Europa
Dopo la crisi del 2014, l’annessione russa della Crimea e l’inizio del conflitto nel Donbass, gli accordi di Minsk rappresentarono il principale tentativo di impedire una degenerazione. Prevedevano il cessate il fuoco, il ritiro delle armi pesanti e un percorso politico per affrontare la questione delle regioni orientali dell’Ucraina, ma non furono pienamente attuati. Le violazioni continuarono e gli impegni politici previsti rimasero in larga misura incompiuti.
Attribuire l’intero fallimento a una sola parte sarebbe una ricostruzione troppo semplice. Ciò che interessa qui, tuttavia, è la responsabilità specificamente europea. Francia e Germania avevano assunto un ruolo centrale nel processo diplomatico e l’Europa avrebbe potuto tentare di trasformare Minsk nel fondamento di una propria strategia di sicurezza continentale. Non riuscì a farlo.
Il fallimento di Minsk fu dunque anche il fallimento della capacità europea di trasformare la propria enorme potenza economica in una corrispondente potenza diplomatica. Ed è precisamente a questo punto che il problema della guerra torna a incontrare quello della sovranità.
L’Unione Europea costituisce uno dei maggiori mercati del mondo, ma la sua sicurezza continua a dipendere in misura fondamentale dalla NATO e quindi dal ruolo strategico degli Stati Uniti. Ne deriva un paradosso difficile da ignorare. La guerra si combatte in Europa, europee sono gran parte delle sue conseguenze economiche ed energetiche ed europeo sarebbe il territorio direttamente esposto a un’eventuale escalation. Eppure l’Europa incontra enormi difficoltà nel definire una strategia geopolitica pienamente autonoma.
La perdita di sovranità economica descritta nel primo articolo trova quindi un corrispettivo nella debolezza della sovranità strategica. Non si tratta necessariamente dello stesso fenomeno in senso causale, ma entrambi rinviano alla medesima incompiutezza istituzionale.
Il deficit democratico e la scelta del riarmo
È a questo punto che emerge quello che considero il problema più grave. Le decisioni riguardanti la guerra, la pace, il riarmo e l’eventuale esposizione dei cittadini europei a un conflitto dovrebbero richiedere il massimo grado possibile di partecipazione e di legittimazione democratica. Assistiamo invece a una progressiva trasformazione delle priorità europee verso l’aumento della spesa militare, il rafforzamento dell’industria della difesa e una maggiore preparazione militare del continente.
La questione non consiste nel negare a priori la necessità della difesa. Ogni comunità politica ha il diritto e il dovere di garantire la propria sicurezza. Il problema è capire chi stabilisca quale livello di riarmo sia necessario, contro quale minaccia, con quale obiettivo politico e fino a quale limite. E soprattutto occorre domandarsi quale mandato democratico sostenga una trasformazione così profonda delle priorità europee.
Se la debolezza democratica analizzata nel primo articolo è reale, essa diventa molto più grave quando non riguarda soltanto deficit, bilanci e politiche economiche, ma decisioni che possono avvicinare o allontanare la possibilità della guerra.
Il processo di integrazione europea aveva fondato una parte essenziale della propria legittimazione storica su una promessa semplice e potentissima: mai più guerra in Europa. È probabilmente uno dei maggiori risultati morali della storia europea del dopoguerra ed è proprio per questo che il cambiamento di linguaggio e di priorità degli ultimi anni merita un esame particolarmente attento.
Deterrenza, preparazione militare, aumento della produzione di armamenti, incremento delle spese per la difesa e riarmo sono diventati elementi sempre più centrali del dibattito europeo. Si può legittimamente sostenere che il deterioramento della sicurezza internazionale renda necessario rafforzare le capacità difensive, ma proprio perché questa trasformazione può avere motivazioni razionali occorre sottoporla a un rigoroso esame politico.
Qual è il fine di questo processo? Difendere il territorio europeo, conquistare una maggiore autonomia dagli Stati Uniti, rafforzare la NATO, sostenere l’Ucraina, dissuadere la Russia, prepararsi a un possibile conflitto oppure costruire una posizione di forza dalla quale negoziare un nuovo sistema di sicurezza continentale?
Sono obiettivi diversi e non necessariamente coincidenti. Senza una risposta politica chiara esiste il rischio che lo strumento preceda il fine e, quando questo accade nel campo militare, le conseguenze possono essere particolarmente gravi. Le armi devono rimanere strumenti della politica. Non può essere la politica a diventare conseguenza delle armi.
È precisamente qui che vedo il legame più profondo con la crisi descritta nel primo articolo. Un’Europa dotata di autentica sovranità politica dovrebbe essere in grado di stabilire autonomamente i propri interessi strategici, decidere quando la sicurezza richieda deterrenza e quando richieda negoziato e soprattutto definire quale rapporto di lungo periodo intenda costruire con la Russia, che continuerà comunque a esistere come grande potenza geograficamente appartenente allo spazio euroasiatico e confinante con l’Europa.
Quando manca questa capacità politica, la sicurezza rischia di essere progressivamente identificata con la sua sola dimensione militare. Il riarmo può allora diventare il surrogato di una strategia che non esiste. Non perché ogni investimento militare sia necessariamente sbagliato, ma perché una politica della sicurezza priva di un progetto politico di pace rischia di trasformarsi lentamente in una semplice preparazione al conflitto.
Il rischio dell’escalation e il realismo della pace
Una guerra prolungata tende inoltre a produrre una dinamica propria. Quanto più dura, tanto maggiore diventa la possibilità di incidenti, errori di calcolo, escalation e decisioni assunte in condizioni di emergenza. L’Europa sostiene militarmente l’Ucraina mentre la Russia presenta sempre più il conflitto come parte di una contrapposizione strategica generale con l’Occidente.
Finché le forze dei Paesi NATO e quelle russe non si combattono direttamente rimane una distinzione fondamentale fra sostegno militare all’Ucraina e guerra diretta con la Russia. Questa distinzione deve essere preservata perché il suo superamento significherebbe entrare in un territorio radicalmente diverso.
La Russia dispone di uno dei maggiori arsenali nucleari del mondo e Stati Uniti, Francia e Regno Unito sono anch’essi potenze nucleari. Un conflitto diretto introdurrebbe quindi inevitabilmente, per quanto remota possa apparire inizialmente, la possibilità di un’escalation nucleare. Di fronte a questa eventualità il principio di precauzione dovrebbe diventare uno degli elementi fondamentali della politica europea.
Ma evitare l’escalation non significa capitolare, così come cercare un negoziato non significa accettare automaticamente le condizioni russe. Riconoscere le preoccupazioni di sicurezza della Russia non significa negare quelle dell’Ucraina, della Polonia o dei Paesi baltici. È precisamente questa contrapposizione binaria che la diplomazia dovrebbe riuscire a superare.
Durante la Guerra fredda Stati Uniti e Unione Sovietica furono avversari radicali e proprio perché comprendevano la capacità di distruzione reciproca costruirono strumenti di dialogo, controllo degli armamenti e gestione delle crisi. La diplomazia non era l’alternativa alla deterrenza. Ne era il complemento indispensabile.
È questo realismo della pace che l’Europa dovrebbe recuperare.
Ritrovare lo spazio della politica
Autonomia europea non significa necessariamente neutralità e neppure equidistanza tra Washington e Mosca. Significa qualcosa di più semplice da formulare e molto più difficile da realizzare: essere capaci di definire autonomamente gli interessi europei.
Il primo di questi interessi dovrebbe essere impedire una nuova grande guerra sul continente. Una politica europea realmente autonoma dovrebbe quindi cercare una nuova architettura di sicurezza capace di tenere insieme l’indipendenza e la sicurezza dell’Ucraina, la sicurezza dei Paesi dell’Europa orientale e la costruzione di condizioni nelle quali anche la Russia non percepisca la propria sicurezza come necessariamente incompatibile con quella dei propri vicini.
È un obiettivo estremamente difficile, ma la politica esiste precisamente per affrontare i problemi che la semplice logica della forza non può risolvere. Tra la capitolazione e la guerra senza fine esiste lo spazio della politica. Ed è quello spazio che l’Europa dovrebbe tornare a occupare.
Dalla crisi della democrazia al rischio della guerra
I due articoli costituiscono dunque le parti di un unico ragionamento. Nel primo ho cercato di mostrare come la costruzione europea abbia progressivamente prodotto un problema di sovranità economica e democratica. In questo secondo articolo ho cercato di mostrare quale possa essere la conseguenza estrema di quella stessa debolezza quando essa si manifesta sul piano geopolitico.
Non sostengo che l’euro abbia causato la guerra in Ucraina. Una simile affermazione sarebbe priva di rigore. Sostengo qualcosa di diverso e, credo, più importante: un’Europa politicamente incompiuta, democraticamente debole e strategicamente dipendente dispone di minori capacità per prevenire i conflitti, mediare tra interessi contrapposti e costruire autonomamente un ordine di sicurezza continentale.
È qui che la crisi economica e istituzionale descritta nel primo articolo incontra la prospettiva della guerra.
Alla fine il problema torna sempre alla stessa domanda: chi decide?
Chi decide la politica economica e quali sacrifici sociali siano accettabili, chi stabilisce quali interessi strategici debba perseguire l’Europa e quanto sia necessario riarmarsi e, soprattutto, chi decide fino a quale punto siamo disposti a rischiare una guerra?
Sono domande di sovranità e quindi, prima di tutto, domande di democrazia.
L’Europa nata dalle macerie della Seconda guerra mondiale aveva posto la pace al centro della propria legittimazione storica e non dovrebbe rinunciare a quella vocazione proprio nel momento in cui diventa più difficile difenderla. Difendersi può essere necessario, ma il riarmo non può sostituire una politica estera, così come la deterrenza può essere necessaria senza per questo sostituire la diplomazia. Un’alleanza può garantire sicurezza, ma non può sostituire la capacità di un continente di pensare autonomamente il proprio futuro.
Una politica realmente sovrana dovrebbe riuscire a tenere insieme queste due esigenze, utilizzando la forza come estrema garanzia della sicurezza e nello stesso tempo impiegando ogni strumento politico e diplomatico affinché quella forza non debba essere usata.
Perché quando il confronto riguarda potenze dotate di migliaia di armi nucleari, la distinzione tra vincitori e vinti rischia, nel caso estremo, di perdere qualsiasi significato.
Carlo Palumbo
Immagine generata con intelligenza artificiale (AI).