La crisi dell’Europa - Parte I
Dall’integrazione economica al deficit di sovranità democratica
Una riflessione sulla parabola economica, sociale e istituzionale dell’integrazione europea
La crisi che attraversa l’Italia e, in misura ormai evidente, l’intera Europa non può essere interpretata come la semplice conseguenza di una successione di eventi avversi, dalla crisi finanziaria alla pandemia, dalle tensioni energetiche al rallentamento dell’economia mondiale. A mio giudizio le sue radici sono più profonde e devono essere ricercate nella trasformazione del modello economico e politico europeo avvenuta nel corso degli ultimi quarant’anni.
La tesi che intendo sostenere è che la costruzione europea abbia progressivamente trasferito importanti strumenti di sovranità dagli Stati nazionali verso istituzioni sovranazionali senza costruire, al livello superiore, un equivalente potere politico dotato di piena legittimazione democratica e degli strumenti propri di uno Stato federale. Si è così determinata una condizione istituzionale peculiare nella quale gli Stati hanno perduto una parte della capacità di governare autonomamente le proprie economie mentre l’Europa non ha acquisito una sovranità politica equivalente.
È questo squilibrio, a mio giudizio, una delle chiavi per comprendere non soltanto la lunga stagnazione italiana, ma anche la crescente difficoltà dell’Europa nel competere economicamente, mantenere la propria coesione sociale e definire autonomamente il proprio futuro.
Dall’Italia del dopoguerra alla svolta degli anni Ottanta
Per comprendere la trasformazione successiva occorre partire dall’Italia uscita dalla Seconda guerra mondiale. Era un Paese relativamente povero, segnato da enormi squilibri territoriali, da un apparato produttivo ancora largamente arretrato e da un’emigrazione di massa. Eppure nell’arco di pochi decenni riuscì a trasformarsi in una delle maggiori economie industriali del mondo.
Quel risultato fu determinato da una molteplicità di fattori. La ricostruzione postbellica, l’espansione del commercio internazionale, l’integrazione nei mercati occidentali ed europei, la disponibilità di manodopera, l’iniziativa privata e una straordinaria capacità imprenditoriale diffusa contribuirono tutte alla trasformazione del Paese. Sarebbe tuttavia difficile comprenderla senza considerare anche il ruolo svolto dallo Stato.
Lo Stato disponeva allora di strumenti di politica economica molto ampi: politica monetaria nazionale, politica del cambio, investimenti pubblici, programmazione economica e un vasto sistema di partecipazioni statali. Attraverso l’IRI, l’ENI e altre imprese pubbliche interveniva direttamente in settori strategici come l’energia, le infrastrutture, la siderurgia, le telecomunicazioni e il credito. Non si limitava dunque a regolare il mercato, ma contribuiva direttamente alla costruzione della capacità produttiva nazionale.
In quel contesto aumentarono produzione, occupazione, consumi e salari reali, milioni di italiani entrarono nel ceto medio e si svilupparono infrastrutture, welfare, sanità e istruzione. Sarebbe naturalmente sbagliato idealizzare quel modello, che produsse anche inefficienze, clientelismo, inflazione, squilibri territoriali e, soprattutto nelle fasi successive, una crescita problematica del debito pubblico.
Il punto essenziale è però un altro. La politica democratica disponeva degli strumenti per intervenire sull’economia. Poteva utilizzarli bene oppure male, poteva compiere scelte lungimiranti oppure dissipare risorse, ma ne possedeva la disponibilità e soprattutto ne assumeva davanti agli elettori la responsabilità.
A partire dagli anni Ottanta questo paradigma cominciò progressivamente a modificarsi. Non si trattò di un fenomeno esclusivamente italiano. In tutto il mondo occidentale acquistarono crescente importanza la liberalizzazione dei movimenti di capitale, la centralità dei mercati finanziari, le privatizzazioni, l’indipendenza delle banche centrali e il ridimensionamento dell’intervento diretto dello Stato.
Cambiò soprattutto la gerarchia degli obiettivi. Alla piena occupazione, all’espansione della domanda e allo sviluppo industriale vennero progressivamente sovrapposti e talvolta anteposti la stabilità monetaria, il controllo dell’inflazione, la disciplina fiscale e la competitività.
L’integrazione europea accelerò questa trasformazione e il Trattato di Maastricht rappresentò, sotto questo profilo, un passaggio decisivo, stabilendo criteri di convergenza economica e preparando la costruzione della moneta unica. Le ragioni della scelta erano comprensibili. Si voleva evitare che inflazione, deficit e svalutazioni competitive destabilizzassero continuamente il mercato europeo e si intendeva completare l’integrazione economica eliminando il rischio di cambio.
Ma ogni sistema istituzionale implica un compromesso e aumentare i vincoli significa inevitabilmente ridurre alcuni margini di autonomia. È precisamente qui che nasce la questione che considero fondamentale.
Una moneta comune senza uno Stato federale
Con l’introduzione dell’euro il cambiamento divenne strutturale. La politica monetaria fu affidata alla Banca Centrale Europea, il cambio tra i Paesi membri scomparve e la politica fiscale, pur rimanendo formalmente nazionale, cominciò a essere esercitata all’interno di un sistema di regole comuni.
Si creò così una moneta condivisa da economie profondamente differenti. Italia, Germania, Francia, Spagna, Grecia e Paesi Bassi presentavano e continuano a presentare strutture industriali, livelli di produttività, sistemi fiscali, debiti pubblici, dinamiche salariali e condizioni demografiche molto diverse. Una medesima politica monetaria può quindi produrre effetti differenti nei diversi Paesi.
Prima della moneta unica una parte degli squilibri poteva essere assorbita attraverso variazioni del cambio. Con l’euro questo meccanismo non esiste più e l’aggiustamento deve avvenire attraverso altri canali, che possono essere i prezzi, i salari, l’occupazione, la domanda interna, la mobilità del lavoro oppure i trasferimenti fiscali.
Una moneta comune tra economie eterogenee richiederebbe pertanto meccanismi politici e fiscali comuni particolarmente robusti. Ed è precisamente qui che emerge il limite strutturale della costruzione europea.
L’Europa ha costruito una moneta sovranazionale senza costruire contemporaneamente un vero Stato sovranazionale. In una federazione compiuta gli squilibri territoriali possono essere attenuati attraverso un grande bilancio federale, trasferimenti automatici, debito comune, fiscalità federale e politiche economiche centralizzate. L’Unione Europea dispone di strumenti equivalenti soltanto in misura molto più limitata.
Abbiamo quindi centralizzato una parte fondamentale della sovranità economica senza creare un equivalente potere politico e fiscale comune. È ciò che definirei un deficit strutturale di sovranità: gli Stati non dispongono più integralmente degli strumenti precedenti e l’Europa, contemporaneamente, non è diventata uno Stato capace di esercitarli pienamente al loro posto.
Una simile struttura intermedia può funzionare finché le economie convergono e gli interessi nazionali rimangono sufficientemente compatibili. Diventa molto più problematica quando emergono crisi profonde e interessi divergenti.
Il caso italiano: dalla stagnazione economica alla crisi sociale
È all’interno di questo quadro che interpreto la lunga stagnazione italiana. Attribuirla interamente all’euro sarebbe semplicistico e metodologicamente scorretto. L’Italia soffre di problemi strutturali che precedono la moneta unica: inefficienza amministrativa, lentezza della giustizia, evasione fiscale, insufficiente investimento nella ricerca, ridotta dimensione media delle imprese, declino demografico e persistente divario territoriale. Riconoscere questi fattori è indispensabile.
Ciò non impedisce tuttavia di porre una seconda domanda: l’architettura economica europea ha facilitato la soluzione di questi problemi oppure ha contribuito ad aggravarne alcuni?
Un’economia caratterizzata da una debole crescita della produttività e fortemente esposta alla concorrenza internazionale, una volta impossibilitata a utilizzare il cambio come strumento di aggiustamento, è inevitabilmente spinta a recuperare competitività attraverso altre variabili. Una di queste è la cosiddetta svalutazione interna, vale a dire il contenimento dei salari e dei costi, una maggiore flessibilità del lavoro e la compressione della domanda.
Il rischio è però quello di alimentare un circolo vizioso. Salari deboli significano consumi deboli e una domanda interna insufficiente riduce gli incentivi a investire. Investimenti insufficienti frenano innovazione e produttività, mentre una produttività stagnante rende a sua volta più difficile aumentare stabilmente i salari. Si può finire così per ottenere stabilità senza sviluppo.
Quando una simile stagnazione dura decenni non rimane confinata alle statistiche economiche, ma entra nella struttura stessa della società. Se i salari crescono poco, il lavoro diventa più precario e i giovani incontrano difficoltà sempre maggiori nell’accedere alla casa, costruire una famiglia o semplicemente progettare il proprio futuro, diminuisce anche la mobilità sociale.
Il declino demografico diventa allora non soltanto una delle cause della stagnazione, ma anche una sua conseguenza. Una società che non riesce a offrire prospettive sufficienti alle generazioni più giovani perde progressivamente fiducia in se stessa e la crisi economica, quando persiste abbastanza a lungo, diventa inevitabilmente crisi sociale.
Quando la crisi sociale diventa crisi democratica
Esiste però una conseguenza ancora più profonda, perché la democrazia non consiste esclusivamente nella possibilità formale di votare. Presuppone che attraverso il voto il cittadino possa incidere realmente sugli indirizzi fondamentali della comunità politica.
Se governi di orientamento differente si succedono, ma una parte crescente delle decisioni economiche fondamentali rimane vincolata da regole, trattati e istituzioni sulle quali l’elettore nazionale esercita un’influenza soltanto indiretta e limitata, si produce progressivamente una separazione tra responsabilità politica e potere effettivo. Il governo nazionale continua a essere giudicato dagli elettori sulla base dei risultati economici, ma non possiede più integralmente gli strumenti attraverso i quali quei risultati possono essere determinati.
Da questa contraddizione può nascere un fenomeno particolarmente pericoloso: la progressiva sfiducia nella politica.
Astensionismo, disaffezione e crisi dei partiti non possono naturalmente essere spiegati soltanto attraverso l’architettura europea. Sarebbe però altrettanto difficile negare che la percezione dell’impotenza della politica contribuisca ad alimentarli. Una democrazia nella quale il cittadino può cambiare il governo ma incontra difficoltà crescenti nel cambiare le politiche rischia lentamente di svuotarsi.
Per molti anni si è sostenuto che il problema fosse essenzialmente italiano, quello cioè di un Paese poco dinamico collocato all’interno di un’Europa prospera. Oggi questa interpretazione appare meno convincente perché l’intero continente deve confrontarsi con una crescita debole, difficoltà demografiche, elevati costi energetici, ritardi nelle tecnologie strategiche e una competizione sempre più dura con Stati Uniti e Cina.
La crisi energetica ha mostrato la vulnerabilità di un sistema produttivo fortemente dipendente dall’esterno, mentre la rivoluzione digitale ha evidenziato la scarsità di grandi imprese tecnologiche europee rispetto ai colossi statunitensi e asiatici. Anche la transizione ecologica, se non accompagnata da una robusta politica industriale, rischia di sostituire alcune dipendenze con altre.
Ciò che per anni è apparso come un problema specificamente italiano potrebbe quindi rappresentare l’anticipazione di una difficoltà europea più generale. Il rischio è che l’Europa continui a essere un enorme mercato diventando però, progressivamente, una potenza economica, industriale e tecnologica relativamente meno determinante.
La domanda fondamentale: chi esercita la sovranità?
Arriviamo così al punto decisivo. Una vera federazione europea richiederebbe una condivisione politica e fiscale enormemente maggiore dell’attuale: un bilancio federale consistente, fiscalità comune, capacità di indebitamento comune, trasferimenti permanenti, una politica industriale realmente europea e istituzioni dotate di piena legittimazione democratica federale. Se i popoli europei decidessero consapevolmente di costruire uno Stato federale, questa sarebbe una scelta politicamente legittima. Ma dovrebbe essere dichiarata apertamente e sottoposta al consenso democratico dei cittadini. Se invece questa volontà politica comune non esiste, continuare a mantenere una struttura nella quale gli Stati hanno ceduto una parte considerevole della propria sovranità senza che sia nato un autentico sovrano europeo rischia di perpetuare le contraddizioni attuali. Per questo considero legittimo discutere anche dell’ipotesi opposta, cioè restituire agli Stati parte delle prerogative trasferite e costruire forme differenti di cooperazione tra nazioni europee democratiche e sovrane. Europa e Unione Europea, del resto, non sono sinonimi. L’Europa è una realtà storica e culturale millenaria, mentre l’Unione Europea è una particolare architettura istituzionale nata in un determinato momento storico e dunque, come ogni costruzione politica, modificabile.
La questione europea dovrebbe quindi essere sottratta alla contrapposizione semplicistica tra europeismo e antieuropeismo. Non si tratta di stabilire se si debba essere “a favore” o “contro” l’Europa, ma di chiedersi se le istituzioni che abbiamo costruito consentano ancora ai cittadini europei di determinare democraticamente gli indirizzi fondamentali delle società nelle quali vivono. La moneta, il bilancio e la competitività sono strumenti. Anche le istituzioni sono strumenti. Il fine dovrebbe essere una società capace di garantire ai propri cittadini lavoro, libertà, dignità, sicurezza, progresso materiale, coesione sociale e la concreta possibilità di decidere il proprio futuro. Se una costruzione istituzionale non riesce più a raggiungere questi obiettivi, metterla in discussione non significa rifiutare l’Europa. Significa esercitare uno dei diritti fondamentali di una democrazia: modificare ciò che non funziona più. Ma proprio qui il ragionamento conduce a una domanda ulteriore e ancora più radicale. La sovranità non riguarda soltanto la moneta, il bilancio, i salari o l’industria. Esiste una decisione infinitamente più importante attraverso la quale si misura, nel momento estremo, la sovranità di una comunità politica: la decisione sulla guerra e sulla pace.
Ed è precisamente su questo terreno che, a mio giudizio, la crisi dell’Europa sta manifestando oggi la sua conseguenza più grave.
Continua nella seconda parte: «Dalla crisi dell’Europa al rischio della guerra. Riarmo, deficit democratico e confronto con la Russia».
Carlo Palumbo
Immagine generata con intelligenza artificiale (AI).